坚持解放思想　推动体制创新 （高尚全）

    最近，广东省委号召开展解放思想学习讨论活动，并指出只有坚持解放思想，才能完整准确地把握党的十七大精神，才能结合新的实践，创造性地贯彻落实好党的十七大提出的各项战略任务；只有继续高举解放思想的大旗、保持敢为人先的锐气、弘扬改革创新的精神，广东才能在新的起点上开创改革开放新局面，为发展中国特色社会主义作出新贡献；只有争当解放思想的排头兵，才能解决长期快速发展积累下来的一些深层次矛盾和问题，当好实践科学发展观的排头兵。我认为，广东同志对于解放思想的认识是十分深刻的。作为中国改革开放最早的地区，广东30年前就是依靠“解放思想”的法宝，为改革开放“杀出了一条血路”，今天再次掀起解放思想的高潮，反映广东同志对新时期历史脉搏的准确把握，也反映广东人民改革开放以来一贯秉承的“敢为天下先”的勇气和传统。
    今年是改革开放30周年，不久前闭幕的党的十七大高度评价了改革开放的历史功绩和历史地位。十七大报告明确指出，“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义”，“改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命”。最近胡锦涛同志还强调，要系统回顾总结改革开放的历史经验。下面我就解放思想和体制创新问题谈一点个人体会。
    解放思想是改革开放成功的重要法宝
    中国改革前最突出的体制特征是政治、经济、意识形态三位一体，高度集中。同时，在实际运行中，政治处于统摄地位，“政治挂帅”、“政治工作是一切工作的生命线”，并且“以阶级斗争为纲”。由于这种体制是按照特定的意识形态建立的，因而没有意识形态方面的变化，任何改革都是难以设想的。正是在这样的背景下，1978年中国开启了大规模的思想解放运动。
这次思想解放运动是以“真理标准”问题的讨论为核心。通过广泛深入地讨论，社会各界基本形成了“实践是检验真理的唯一标准”的共识。在这样的社会氛围下，1978年11月中央工作会议邓小平发表了著名的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话，会议出现了多年不见的生动活泼局面，恢复党内民主、恢复实事求是优良传统成为主流，就一系列重大问题展开了一个多月的热烈讨论，完成了为其后召开的十一届三中全会的充分准备。因此，有充分理由说，十一届三中全会之所以取得了纠正“文化大革命”以及此前的一些重大错误，确立全党工作结束“以阶级斗争为纲”、重点转移到社会主义现代化建设，确立“解放思想，实事求是”的思想路线等重大成果，这次思想解放运动起到了至关重要的作用。特别是会议深刻汲取历史教训，强调必须坚决保障宪法规定的公民权利，重申在思想政治生活中坚持“三不主义”原则，从而保证“解放思想，实事求是”不至于流于一般口号，真正成为党的思想路线，也为冲破传统意识形态束缚，探索改革理论和实践提供了现实的可能空间。
    然而，十一届三中全会毕竟只是开启了中国改革的“闸门”，改革的必要性主要是来自于对计划经济体制弊端的认识，改革走向何方?改革如何深化?应该说并不明确。这种不明确主要不是由于对我们今天所说的市场经济理论不了解，而是传统意识形态的束缚。特别是把计划经济、单一公有制与社会主义直接划等号的传统理论影响，使得改革开放的具体进程不断面临“姓资”、“姓社”之类的挑战。因此，直到1990年代初以前，我国虽然引入了商品经济概念和市场机制，但在实际上并没有放弃“计划经济为主”的指导思想。在这种情况下，进一步推进改革开放，必然要求进一步解放思想。这次思想解放是以邓小平1992年“南巡”讲话为标志展开的。通过这次思想解放，评价改革开放的“三个有利于”标准深入人心，“计划经济不等于社会主义，市场经济不等于资本主义”的理念成为共识，为党的十四大确立“社会主义市场经济”的改革目标奠定了思想基础。此后，大规模的改革开放突飞猛进，初步形成了市场经济体制，推动经济发展进入了新的阶段。
    改革开放30年思想解放与实践的互动过程表明，解放思想是改革开放成功的重要法宝。同时也表明，思想解放是一个伴随实践发展的动态过程，实践总是不断提出新的问题，要求人们不断解放思想，进行新的探索。历史已经证明，轻率地宣布某种判断的“唯一”正确是危险的，无限丰富的实践发展才是理论的最终裁判者。人类实践过程是无止境的，思想解放也应该是无止境的。
    解放思想是新时期体制创新的必然要求
    1990年代中国确立市场经济的改革目标之后，市场化和对外开放的迅速推进，带来了巨大的社会变迁。当社会“沉浸”在市场经济的胜利同时，社会利益的分化也在加快，价值观念的冲突开始呈现出较为复杂的局面，改革理论实际上已经面临着新的挑战。经济市场化过程中权力介入过于“深入”，导致了大量的腐败寻租；国有企业模拟私人企业经营和不规范改制，以及国内和国外私人资本的迅速发展，在相当程度上出现了过分占有劳动和损害职工基本权利等现象；行政性垄断集团和国际资本集团与国内民营经济的不平等竞争，制约了市场优化资源配置的作用。
    进入21世纪之后，中国改革不仅面临着在已经初步形成市场经济体制基础上继续完善的艰巨任务，而且面临着在经济社会开放条件下如何应对新的挑战问题。中国已经成为经济全球市场化的重要部分，经济改革不再如以往封闭或半封闭状态那样主要涉及国内经济关系的调整，国际因素的影响在日益增加。国有资本、民间资本、境外(或国外)资本之间的关系处理，资本与劳动之间关系的平衡，乃至城乡公民身份(权利)的平等等问题，都不得不考虑到全球市场化的背景。如果说前期市场化中权力介入导致的财富分配不公已经引起了社会心理失衡，那么人们有理由担心权力与境外(或国外)资本的“结合”，将进一步加剧这种失衡。从1980年代社会普遍“欢迎”对外开放，到1990年代大规模对外开放后民族主义情绪的滋生发展，虽然不排除部分非理性和商业炒作因素，但也一定程度上反映了社会心理失衡。
    如何看待现实中存在的这些问题与矛盾?需要进行实事求是的分析。我认为主要是由于改革与发展的不平衡产生的。首先，改革的不平衡使得一些传统体制中深层次矛盾累积起来，逐步显现，如缺乏有效的权力监督与制约、政府直接干预微观领域过多、行政性垄断等。其次，在经济转轨和社会转型中出现社会利益分化是必然现象，而通过体制创新形成完善的利益调节机制是滞后的。再者，政府职能转变相对于市场经济的发展是滞后的，制约了公共职能有效发挥应有的作用。这些不平衡，有些是社会发展与转型的特殊阶段的产物，如城乡二元结构在工业化过程中的变迁，有些是经济社会转型中新旧体制摩擦带来的，有些则是思想不够解放、不适应急剧变化的要求。我国从高度集中的计划经济体制向市场经济新体制转变是一个复杂的渐进过程，更是一个没有成功先例的可资借鉴的艰难探索过程，是一个不断进行体制创新、不断解决问题的前进过程。不能因为现实中存在一些问题和矛盾就否定整个改革开放，甚至主张回到原先的老路上去。近年来互联网上经常可以看到这类主张，这是开历史倒车。这也说明，与旧体制相联系的过时的传统思想观念依然有一定市场，这些思想观念不仅无助于现实问题的解决，而且会对体制创新构成干扰。要继续推进体制创新，必须进一步解放思想。
    党的十六大以来，中央提出了以“科学发展观”为指导思想，以“全面建设小康社会”为发展目标，构建社会主义和谐社会的宏伟蓝图。这是总结近30年改革开放的基本经验并针对经济社会发展中存在的现实问题提出来的，体现了发展观与改革观的统一，体现了解放思想、实事求是、勇于创新的精神。特别是党的十七大提出了若干新的提法和理念，具有鲜明的时代感和现实指导意义，如科学发展观的“核心是以人为本”，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，等等。要把这些理念贯彻到社会发展的实践中，我们必须进一步解放思想，开阔视野，站在新时期的历史起点的高度上，深刻理会其丰富的理论内涵，并以此为体制创新的“灵魂”。尤其是坚持“以人为本”的核心理念，实际上确立了发展与改革的最终归宿和根本标志。人类社会的进步本质上是人的解放、自由和发展，发展不是单纯的GDP增长，改革也不是为了市场经济而市场经济。GDP增长虽然是发展不可或缺的物质前提，但只有在普遍促进人的发展情况下，才体现了发展的本质规定；市场经济是人类文明发展不可逾越的阶段，但市场经济只有在促进平等竞争、摆脱资本和权力的垄断“奴役”，才是社会主义市场经济，才能真正成为“人”的发展的必由之路。
    政府转型是当前体制创新的关键
    在新的发展阶段，政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。如果说前期以企业为中心的改革成功地塑造了社会主义市场经济的微观基础，为经济持续快速发展奠定了体制条件，那么，促进经济社会和人的全面发展，必然要求改革的重心转向政府体制。
    对于计划经济向市场经济转轨而言，政府改革与政府职能转变的核心问题是重塑政府与市场的关系。与1980年代强调“完善”政府计划经济体制，发挥市场调节的“补充”作用不同，向市场经济转轨意味着政府与关系的调整必须转向“市场发挥基础性作用，政府来补充”的思路。如果不确立这样一个基本思路，政府的职能转变就难以实现，并且制约各项改革的深入展开，阻碍市场经济体制的最终形成。经过30年来的改革，市场经济的发展与政府职能转变相互促进，政府与市场的关系已经发生了重要变化，但经济运行中政府主导的特征依然十分突出，由此也导致了经济社会发展若干方面的不协调。之所以出现这种情况，固然有传统体制惯性和利益格局变动等因素的影响，但更重要的因素可能在思想理念方面。就当前的现实而言，可能有几个基本理念需要继续深化我们的认识。
    政府转型的基本方向是建设服务型政府
    一般来说，政府转型总是要通过政府职能的变化得到反映。在这个意义上，世界各国都经历了政府转型过程。在市场经济国家，早期的政府职能范围非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市场机制这只“看不见的手”承担了调解社会经济供求关系职能。随着19—20世纪初资本主义经济危机的频繁爆发，“市场失灵”的问题受到普遍重视，政府逐步扩大了宏观调控、调解收入分配、维护公平竞争以及解决信息不对称等问题的职能。1960年代中期以后，经济滞胀问题凸现，政府大规模干预经济带来的“政府失灵”问题成为新的焦点，结果引发了国有经济私有化的浪潮，并突破了一些传统上被认为属于自然垄断的领域，如电力、电信行业等。至此，政府职能重点转向的公共服务领域并趋于稳定，反映在公共支出结构上，转移性支出以及有关社会保障、医疗、教育等福利性支出成为主体部分。
    从市场经济国家政府转型的简要描述中可以看出，政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为核心职能。而政府转型的核心是如何处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。
    与市场经济国家政府转型的过程相比，实行计划经济体制国家的政府转型尽管在调整政府与市场的关系上表现出共性，但转型的起点和走向则呈现出不同的轨迹。由于计划经济体制下政府全面控制经济运行，政府转型所面临的初始问题是“政府失灵”而不是“市场失灵”问题。市场经济国家的政府转型是由不干预市场运行，到通过扩大公共服务来调整政府和市场的关系；而计划经济国家的政府转型则是通过缩小政府干预经济的范围，在培育和发展市场的同时，向主要提供公共服务转变。这样，在政府转型过程中往往会出现不同的“矫枉过正”情形，市场经济国家更有可能发生政府“干预过度”的问题，计划经济国家可能产生“市场扭曲”的问题。
    就我国的情况来说，经过30年的改革开放，尽管市场经济体制已经初步形成，但在政府与市场的关系方面，政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看，经济建设仍然占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看，行政性垄断的广泛存在，既导致了不公平竞争，也抑制了市场活力，增加了社会公共服务成本。从体制方面看，政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程。
    政府转型必须坚持维护公平正义的价值取向
    公平正义是人类社会进步的基本价值取向，是坚持“以人为本”发展观的重要体现。因此，在建设公共服务体系和和谐社会过程中，政府转型必须把维护公平正义作为基本价值取向。
    需要指出的是，在我国走向市场经济的过程中，“效率优先、兼顾公平”曾经被作为分配制度改革的基本原则提出，近年来开始受到不少质疑。对此应该作具体分析。一是要考虑到改革的初始背景是分配领域中的平均主义窒息了社会活力，而且平均主义只强调结果均等，否认不同个人、群体的贡献，实际上是不公平的。二是当时提出的效率与公平具有不同指向，效率是与市场资源配置机制相联系的，选择了市场也就选择了效率；而“兼顾公平”主要是为避免因市场效率引致分配结果差距过大，其内涵与今天我们一般说的社会公平正义有很大不同。三是当时改革主要是在经济领域，政府转型主要在微观“搞活”经济方面，分配差距过大以及其它社会公平缺失问题还没有充分显现。因此，我们今天面临的问题与当初的改革原则本身没有必然联系，但由于政府转型相对滞后以及实践中存在对改革原则的扭曲或片面理解，人们在公平与效率问题上产生了较大的分歧。
    根据改革进程的深化与社会认识水平的提高，应该说，社会发展中的公平与效率问题不是非此即彼的选择问题，选择的侧重只是随着主要矛盾的变化才出现的，最终则是要实现二者的平衡，从而推动社会进步与和谐。十七大报告提出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，反映了党在公平与效率关系上认识的深化。需要明确的是，政府与市场的功能是不同的。市场运行必然以效率为取向，这是市场机制的本质属性；市场运行也要求公平(竞争规则、秩序的公平)，但市场本身并不能完全提供这种公平。政府虽然在促进社会经济效率方面有重要作用，但这种作用主要是通过市场环境的改善而间接实现的，不是政府直接追求微观效率。政府在价值取向上必须坚持维护社会公平与正义，这是政府作为公共权力受托者的本质属性。30年改革开放的巨大成就，不是源于政府坚持了“效率”原则，而是在于政府放弃了直接追求效率，把效率机制交给了市场，逐步把工作重心转移到改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是我国市场深化和政府转型的基本价值取向。
    政府转型必须坚持科学的功能定位
    传统计划经济的基本理念是将公共利益、公共所有、公共管理等同起来，政府作为公共利益的代表是控制经济社会的唯一主体；同时，由于否定市场，市场也就不在公共利益的考虑之中。虽然我国目前已经基本形成了市场经济体制，但传统体制及其理念的惯性依然存在，这在一定程度上制约了政府功能的科学定位。
    在现代市场经济条件下，公共利益是政府、社会公众和市场的共同需求，也是各类主体通过分工与合作共同来维护的；财产的公共所有不再是实现公共利益的唯一选择，非公有产权在基本制度规范下同样可以实现公共利益；公共管理无论在范围上还是在参与主体方面都具有广泛的社会性。在这个意义上，政府转型不仅要处理好政府与市场的关系，而且要处理好政府与社会、公有产权和非公有产权的关系。这就必然要求我们高度重视政府功能的科学定位问题。
    政府功能的科学定位首先取决于政府转型的方向。在经济社会转型期的不同阶段，我们先后提出过，政府从直接管理向间接管理转变，政府调节市场、市场引导企业，政府要从经济建设型政府向公共服务型、社会管理型政府转变。这种情况表明，在政府转型的方向上，社会存在广泛的共识，并且这种共识在不断深化。问题在于，如何将这种共识贯彻到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企业究竟是以公共服务功能为主还是以“保值、增值”为主?政府的公共投资是以政府“经营”为主还是以政府监控下社会经营为主?公共服务是“政府提供什么，社会就消费什么”，还是应充分反映社会需求、接受社会评价与监督?等等。这些认识问题不解决，政府转型就会停留在抽象的口号上，目前政府职能存在的“错位”、“缺位”和“越位”的现象就难以消除。
    当然，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能，这是政府功能界定必须考虑的。然而，更需要论证的是:政府的哪些职能是现阶段必须但长远是要“退出”的，哪些职能无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些职能现阶段很“弱”而长远是需要加强的，哪些职能是现阶段和长远都是必须的。只有回答了这些问题，政府功能的科学界定才有可能，政府转型才能切实推进。
建立完善公共财政是实现政府转型的重要保证
    公共财政就是满足社会公共需要的政府(国家)财政。从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志，即通过财政的收支变化来反映政府转型的进程。与计划经济时期的政府(国家)财政不同，公共财政的运行范围不是局限于国有制或全民所有制，而是面向整个社会；同时，公共财政的运行机制也不是封闭性的，而是受到社会的广泛监督和制约。
    我国正式提出建立公共财政基本框架的目标是在1998年底全国财政工作会议上，但从财政改革与政府改革以及市场深化的关系上看，实际进程的展开应该可以追溯到市场经济体制确立之初，甚至更早。经过十几年的努力，我国已经初步形成了公共财政的基本框架，规范、公正、透明等市场经济的基本规则得到广泛认同，以人为本、公共服务均等化等理念逐渐融入政府间财政关系建设之中。然而，从当前社会普遍反映突出的问题看，特别是公共服务体系建设方面看，如何进一步完善公共财政仍然是十分重要和紧迫的任务。
    党的十七大进一步明确了完善公共财政体系的基本目标，即“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”，并提出了相关改革的基本原则。这里需要指出的是，完善的公共财政体系最终要通过公共支出结构得到反映，因此，调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平，必然是完善公共财政的重要内容。但从体制创新来说，完善公共财政不仅要求建立规范的转移支付制度，公平的税收制度，而且还应使财政运行置于广泛的社会监督之下。只有这样，才能真正保证公共资源的公平、公正和有效配置，形成合理的财政支出结构。目前财政支出中专项拨款比重过大，很容易造成体制上的漏洞，甚至产生层层“截流”现象，使公共财政资源没有用于公共领域。我们还有许多政府收费和支出没有纳入预算，基本处于行政和社会监督之外，这不仅影响公共资源的有效配置，而且也是腐败的根源之一。
    建立有效的权力制约与监督制度是政府转型的关键
    在传统的计划经济体制下，政府之间、政府部门之间基本不存在独立的经济利益，虽然党政干部并非没有利益追求，但追求机制主要是取得“上级”对自己执行决策结果的认可。然而，在向市场经济转轨的过程中，行政性分权和市场机制作用的扩大，不仅使政府及其部门之间具有了相对独立利益，而且也使权力与市场“交换”的可能性大大增加。政府及其部门利用经济资源的控制权为本地区、本部门谋利的动机日益增强，政府职能转变由原来主要受传统观念制约逐步演变为主要受利益得失的制约。如果说计划经济时期地方和部门利益基本通过与“上级”讨价还价方式实现，那么在走向市场经济条件下，对市场的控制或“干预”程度则直接决定“获利”的程度。政府职能转变意味着政府大幅度减少直接配置资源和控制市场运行的权力，同时也意味着不同层级政府及其部门原有利益的损失。在这种情况下，推进政府转型的关键是要建立和不断完善对权力的制约与监督机制。
    建立和完善权力制约与监督机制，首先是要在权力运行中贯彻法治原则，即坚持依法行政。政府依法行政是防止政府滥用权力、维护公民基本权利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府权力才有可能被限制在合理范围之内，实现向公共服务型政府转型。其次是坚持行政公开，“透明”行政，避免“暗箱”操作。第三是完善政府行政的横向监督机制。横向监督机制有利于克服政府层级之间信息不对称的弊端，是公共权力运行真正符合社会需求的保障。因此，完善政府行政监督，不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。第四是加强反垄断机制的建设。转型期的垄断具有明显的权力与市场相结合的特征，同时又有与传统社会主义相联系的国有经济理念和所谓资源稀缺性、自然垄断性等支撑“依据”，但实际上在垄断集团的利益驱使下，往往演变为集团转嫁经营成本和谋取超额利润的工具。反垄断的要害在于引入权利平等的竞争者，如果一定要坚持垄断，就必须把垄断部门置于公开的社会监督之下。
    总之，政府转型是贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的关键。同时，政府转型又是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程，不仅包括政府自身机构和职能的演变，而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域，客观上要求相关领域的经济、社会、政治改革配套推进。在这个意义上，政府转型既是经济改革的深化，也是新时期政治改革的重要起点。
    中国改革取得成功的基本理念是“实事求是”，这一理念是30年前关于真理标准的讨论中被重新确立的，而解放思想是这一理念的内在和本质要求。改革之初所谓“摸着石头过河”，并非有些人误解的那样，是一种缺乏理论指引的“盲目”，而是来自对历史和现实的深刻思考。实际上，只要坚持实事求是，要不要“搞市场经济”并不需要复杂的论证。至于如何“搞”，只能由实践作出回答。“摸着石头过河”，就是依据实践的现实条件启动改革，并且根据实践的发展变化逐步展开改革进程，最终走向市场经济。人们总是在既定的历史条件下实践，改革理论不可能超越历史条件的约束；同时，实践又总是处于不断地发展中并且突破原来的条件约束，改革理论必须及时捕捉实践过程的各种变化才能保持自身的生命力。改革伊始，从实际出发，解放思想，实事求是，就被确定为执政党的思想路线，这是改革实践能够突破传统理论束缚大规模推进的思想基础，也是不断解放思想，使改革理论不断创新、与时俱进的重要源泉。